Ето мотивите, с които КС удари Радев и Петков

Конституционният съд публикува мотивите, с които взе решението за обявяването на назначението на Кирил Петков за икономически министър като незаконно заради двойното му гражданство по онова време. Като стъпва на решението си от 1995 г. за прекратяването на правомощията на тогавашния депутат Жорж Ганчев заради неговия двоен паспорт, и като сверява данните от постъпилата от "Дондуков" 2 документация за Петков, съдът категорично обяви, с 11 от 12 гласа, че лидерът на "Продължаваме промяната" де факто не е бил министър.

"Освен политическо и правно измерение гражданството съдържа и морални императиви, доколкото лоялността на индивида към държавата е   ценност, чието отсъствие може да лиши от съдържание разглеждания институт. Правната му уредба е концентриран израз на историческите и държавни традиции", напомнят висшите магистрати. 

А по повод настояването на Петков, че още през април е подал документи за отказ от канадското си гражданство, те уточняват:

"Ако българският Основен закон имаше друго  разбиране за отсъствие на чуждо гражданство, включително и за случаите на започнала, но незавършила процедура по освобождаване, то би било изрично и ясно посочено, което в релевантните за заемането на висши държавни длъжности разпоредби на действащата Конституцията не е налице".

Освен това се оказва, че въпреки че указът на Радев за назначаването на служебния кабинет в частта му за Петков е де факто отменен, всъщност не президентът носи отговорността за неистинната декларация за гражданството, попълнена от екс министъра.

"Съдът  отбелязва, че по отношение на  така подписаната декларация от Кирил Петков Петков  при издаването на Указа за назначаване на служебното правителство не е предвидено извършване на  проверка относно отразеното в нея. Декларирането на изискуемите от Конституцията обстоятелства е задължение на лицата, които са кандидати за  заемането на висши публични длъжности и те биха носили юридическо отговорност  за неверността им, за което декларират, че са уведомени", уточняват от КС. 

Ето и пълния текст на мотивите:

Съдът намира, че преди да пристъпи към преценка по същество на основателността на искането, следва да обсъди неговата допустимост, още повече, че този въпрос се поставя в становището на президента на Република България.

          С Указ № 129 от 10.05.2021 г. (обн., ДВ, бр. 39 от 12.05.2021 г.) на президента е назначено ново  служебно правителство, в който Кирил Петков Петков е определен за  министър на икономиката. Правомощията на  това правителство са прекратени с Указ № 244 от 14.09.2021 г. (обн., ДВ, бр. 77 от 16.09.2021 г.), с който е назначено ново служебено правителство. След постановяването на този указ  Кирил Петков Петков вече не е министър в служебно правителство, което поставя въпроса дали продължаването на производството е допустимо поради евентуално отпадане предмета на делото.

Искането на петдесет и пет народни представители от 46-ото Народно събрание  за установяване на противоконституционност на Указ № 129 от 10.05.2021 г.  на президента в посочената му по-горе част е отправено до Конституционния съд на 16.08.2021 г., от субект с право да сезира конституционната юрисдикция по чл. 150, ал. 1 от Конституцията. Указът, частично оспорван пред Съда по настоящото дело,  е действащ към 16.08.2021 г. и към момента на допускане за разглеждане на конституционното дело с определение от 9 септември 2021 г. е произвеждал правно действие - служебното правителство е изпълнявало правомощията си. Понастоящем назначеното с Указ № 129 от 10.05.2021г. служебно правителство е с прекратен мандат, тъй като с друг последващ указ на президента на Република България е назначено ново действащо към настоящия  момент служебно правителство, в което Кирил Петков Петков не е служебен  министър.

         Правният спор, с който Конституционният съд е сезиран, е за установяване на частична противоконституционност на указ на президента на Република България за назначаване на  служебно правителство,  който по правната си природа е ненормативен  акт.  Ненормативните юридически актове са резултат от дейността на Народното събрание или президента, на конституционните органи, издаващи/приемащи актовете по чл.149, ал. 1, т. 2 от Конституцията по повод прилагане на конституционни норми  и подлежат на контрол за конституционосъобразност. В Решение  № 3 от 28.04.2020 г. по к. д.  №  № 5/2019 г. Конституционният съд посочва, че „при контрола за конституционност на ненормативни правни актове върховенството на Конституцията може да се гарантира, ако обявената противоконституционност има действие от момента на тяхното приемане или издаване“. С това  тълкувателно решение  по к. д. № 5/2019 г. Съдът обоснова, че правните последици от обявяването на противоконституционност на ненормативен акт настъпват не занапред, каквото e общото правило, а от момента на постановяването на атакувания акт и промени съществено  практиката си. Ето защо всички позовавания на практика на Съда, относима към последиците от установена противоконституционност на ненормативни актове, постановени преди влизането в сила на Решение № 3/2020 г., следва да се приемат за неотносими към предмета на настоящия спор. Противното разбиране би означавало, че в разглежданата хипотеза това най-ново решение  на Конституционния съд е лишено от правни последици и не е годно да гарантира върховенството на Конституцията.

Преценката на Съда в настоящия случай включва и заключение дали съответният ненормативен акт е довел до промяна в правния ред, като по тази въпрос не би могло да има съмнение, че в периода, през който  Кирил Петков Петков е действал като служебен министър на икономиката, е  участвал в работата на Министерския съвет, както и е  постановявал министерски актове в периода 12.05.2021 г. - 16.09.2021 г., т. е. издавал е редица актове с правно значение – правилници, наредби, инструкции и заповеди, предвид разпоредбата на чл. 115 от Конституцията. Актовете са юридическата форма, в която държавните органи упражняват своите правомощия, а предназначението на контрола за конституционност в производството пред Конституционния съд е да гарантира върховенство на Конституцията, което може да бъде постигнато, в хипотезата на контрол за конституционност на ненормативен акт, само ако, както беше отбелязано, установените за противоконституционни ненормативни правни актове, чиито правни последици са настъпили, се обявят за невалидни от момента на приемането или издаването им.  

            Въз основа на изложеното Конституционният съд приема, че производството по делото следва да продължи, тъй като правният интерес  от решаването му по същество не е отпаднал, независимо, че с Указ № 244 от 14 септември 2021 г. на президента за назначаване на ново служебно правителство правомощията на Кирил Петков Петков за служебен министър са прекратени.

          По основателността на искането:

Правното положение на министрите съдържа редица специфики, като една от тях е избираемостта или условията, на които следва да отговаря едно лице, за да заеме длъжността министър. Член 110 от Конституцията предвижда, че министърът следва да отговаря на всички изисквания за избираемост, които са установени за народен представител, изброени в чл. 65, ал. 1 от Конституцията. Тези изисквания  имат абсолютен характер,  и липсата на което и да е от тях към момента на избора прави  кандидата неизбираем (Решение № 2 от 13 април 1995 г. по к. д. № 1/1995 г.). Конституцията поставя на първо място в чл. 110 изискването лицето да е „само български гражданин“, който отговаря на условията за избиране на народни представители, а в чл. 65, ал. 1 конкретизира, че той трябва да е „български гражданин, който няма друго гражданство“. Връзката между изискванията, на които следва да отговаря кандидата за министър и тези за народен представител произтича от установената парламентарна форма на управление  на държавата.

Гражданството на съответната държава е сред най-често предявяваните в конституционните демокрации изисквания за избираемост на публична длъжност и България не прави изключение. По смисъла на Основния закон липсата на чуждо гражданство следва да бъде декларирана при кандидатирането за народен представител, президент или вицепрезидент, както и към момента на избора (назначаването на служебно правителство) на едно лице за министър.

Гражданството представлява трайна политическа и правна връзка на съпринадлежност между физическото лице и държавата, от която възникват права и задължения за двете страни. То е определящо за  правния статус на индивида, свързано е  с  неговата индивидуализация и поради това подлежи на сравнително сложен и изискващ време процес най-вече за промяната му или за неговото придобиване чрез способи извън придобиването по рождение. И  днес  е приложимо класическото правило, че само лицата, трайно свързани с държавата чрез своето гражданство могат да заемат висши държавни длъжности.

Освен политическо и правно измерение гражданството съдържа и морални императиви, доколкото лоялността на индивида към държавата е   ценност, чието отсъствие може да лиши от съдържание разглеждания институт. Правната му уредба е концентриран израз на историческите и държавни традиции.

Обединението на гражданите в съвременните демокрации е в контекста на споделените идеали и легитимира правилата, съгласно които ще бъдат излъчени управляващите, и съгласно които общността ще бъде управлявана. Въпросът е тясно свързан с личното и общественото самосъзнание на българската общност и на всеки отделен българин и мисията на държавата да се самосъхрани срещу влиянието на вътрешни и външни сили, които противоречат (противостоят) на нейните интереси и единство. Омаловажаването на тази връзка между гражданина и държавата, като неотделим елемент на отношението на гражданството, обезценява миналото и обезсмисля бъдещето на общността като такава.

Според Конституцията на Република България само български граждани могат да участват в управлението на страната на национално ниво, като за заемането на някои висши държавни длъжности наличието на друго, освен българско гражданство, е изключено и неспазването на този конституционен императив представлява непреодолимо в последващ момент препятствие.   Това конституционно изискване произтича от мисията на съвременната национална държава да се запази единството на народа на държавата. Конституцията на Република България установява завишени изисквания по отношение гражданството на лицата, заемащи конституционно установени държавни длъжности, които са израз на стремежа към устойчивост на правните изисквания и защита на националните интереси.

Макар след присъединяването на България към Европейския съюз да се поставя въпросът за отпадане на забраната за двойно гражданство, установена за президента, народните представители и членовете на Министерския съвет, неговото решаване не може да заобиколи изискването за изменение на Конституцията в тази част, поради своята деликатност – необходимост от премерена и обоснована защита на националните интереси. В допълнение България е страна по Европейската конвенция за гражданството от 6 ноември 1997 г.,  (ратифицирана със закон, приет от 40-то Народно събрание на 9 декември 2005 г., обн., ДВ, бр. 102 от 20.12.2005 г., обн., ДВ, бр. 34 от 25.04.2006 г., в сила за Република България от 01.06.2006 г.) с изразена при подписването  резерва по отношение прилагането на  чл. 17, т.1 от Конвенцията, изискващ „гражданите на държава – страна по конвенцията, притежаващи друго гражданство, да имат на територията на тази държава - страна по конвенцията, в която пребивават, същите права и задължения като останалите граждани на тази държава – страна по конвенцията“. Резервата на Република България при ратификацията по приложението на чл. 17 от Европейската конвенция за гражданството гласи: „Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство.“

В Решение № 15 от 13.09.1995 г., по к. д. № 21/1995 г. Конституционният съд приема, че „упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет“, и че е „съмнително доколко упражняването на властта от лица с чуждо гражданство гарантира нейната независимост“. Защото наличието на чуждо гражданство означава публичноправна връзка между лицето и друга държава, наред с връзката на гражданство с българската национална държава. Тази връзка с друга държава  предпоставя права и задължения, които могат да се окажат в конфликт със задълженията към българската държава. Подобна хипотеза при упражняването на изпълнителната власт за вземането и изпълняването на управленски решения крие  риск за националните интереси и сигурност. Поради това  във власт единствено на българската държава остава решението за това кой и при какви условия е годен да упражнява властнически правомощия и да осигури осъществяването на управленски функции от персонален състав,  способен  във всичките си актове и действия да се ръководи от публичния интерес за общите дела в държавата  и да съдейства за постигане на общото благо, както се посочва в Решение № 7 от 17.09.2019 г., по к. д. № 7/2019 г.

Съобразно изложеното, въпросът, дали българската Конституция в настоящата си редакция в цитираните по-горе текстове, относими към преценката за избираемост/назначаемост на определени висши държавни   длъжности  на  български граждани, притежаващи и друго гражданство, има предвид само отсъствие на друго гражданство като завършена процедура по освобождаване от чуждо гражданство или е достатъчно тази процедура да е започнала, е безпредметен, с оглед съдържанието на конституционния текст, който смислово е ясен, не поражда двусмислия и неясноти, а съществува и установена, обвързваща всички субекти на правото практика на Конституционния съд по него. В свое Решение № 2 от 13 април 1995 г. по к. д. № 1/95 г. Конституционният съд приема, че изискванията посочени в чл. 65, ал. 1  от Основния закон,  „имат абсолютен характер и липсата на което и да е от тях прави лицето неизбираемо“ и „поради публичноправния характер на института на гражданството, свързан със значими правни последици, без правно значение е субективната преценка по въпроса за придобиване и загубване на чуждо гражданството“. Конституционният съд е подчертал, че не е достатъчно да са налице материалноправните предпоставки за освобождаване от чуждо гражданство, а е необходимо да е осъществена предвидената със закон процедура, която приключва с издаване на съответен държавен акт.

Това се потвърждава и от съдържанието на приложения от Кирил Петков Петков  и приет  като доказателство по конституционното дело, ведно с искане вх. № 412/8.10.2021 г. документ с наименование - Заявление за отказ от канадско гражданство, съгласно подраздел 9(1), където на  стр. 4, т. 14, абзац 3, Кирил Петков Петков  е потвърдил (декларирал с отметка  „ДА“) следния текст: “ разбирам важността на своя отказ от канадско гражданство, както и това, че ако той бъде одобрен, ще загубя всички права и привилегии на канадски гражданин и вече няма да имам статут в Канада“. Това писмено потвърждение до съответните  компетентни власти на Канада с дата 21.04.2021 г. насочва към еднозначния извод, че кандидатът за служебен министър Кирил Петков Петков е бил  наясно към посочената дата, че заявяването от него на отказ от канадско гражданство не поражда автоматично действие – освобождаване от това гражданство, а следва да бъде одобрен от съответните власти на Канада, което логически изисква определен от съответната държава период от време. Идентични са разясненията и в официалния сайт на компетентния по въпросите на гражданството орган на Канада, основани на Закон за гражданството (R. S. C., 1985, с. С-29), както и позоваванията на разпоредби и процедури от същия закон, съдържащи се в официалните документи, представени от Кирил Петков Петков и изхождащи от компетентния орган на Канада, придружени с потвърждаване с дата 07.10.2021 г. от Министерство на външните работи на Република България, дирекция „Консулски отношения“, сектор „Заверки и легализация“ на автентичността на положения подпис и печат на Посолството на Канада в Букурещ.

Ако българският Основен закон имаше друго  разбиране за отсъствие на чуждо гражданство, включително и за случаите на започнала, но незавършила процедура по освобождаване, то би било изрично и ясно посочено, което в релевантните за заемането на висши държавни длъжности разпоредби на действащата  Конституцията не е налице.

Съобразно изискванията на основополагащия принцип за върховенството на Конституцията, за Съда възниква и се налага необходимостта от строго придържане към недвусмислената уредба на обсъжданата материя  от действащия Основен закон и установената относима практика на Конституционния съд. В Решение № 2 от 13.04.1995 г. по повод разрешаване на правен спор, свързан с приложение на чл. 65, ал. 1 от Конституцията, Конституционният съд  е категоричен, че „разпоредбата на чл. 65, ал. 1 от Конституцията изисква  кандидатите за народни представители да нямат друго гражданство към момента на кандидатстването им за участие в изборите и лицето … е трябвало да направи постъпки за освобождаването си и да бъде освободено от американско гражданство преди да подаде документи за народен представител…“. По настоящото дело Конституционният съд развива своята  позиция и посочва, че не е достатъчно едно лице да е предприело стъпки за отказ от чуждото си гражданство. Ирелевантни са произнасянията на Европейския съд по правата на човека по повод спорове във връзка  с практиката на някои държави, поставящи непреодолими пречки за ефективен отказ от гражданство. Законодателството на Канада, отнасящо се до отказа от канадско гражданство не поставя такива пречки, както се вижда от приетите като доказателство представени документи и процедурата за отказ от гражданство е съвместима с разумните очаквания, гарантирани и от българската Конституция. Приключването на процедурата по фактическия състав за отказ от гражданство е продължителен във времето процес. Може да бъде счетено за наличие на непреодолима пречка за отказ от гражданство, когато процедурата надхвърля в значителна степен разумната продължителност на сходни административни процедури. В случая Конституционният съд намира, че не е изправен пред такава хипотеза за изключителност, тъй като срокът, предвиден за обработване на исканията за отказ от гражданство на Канада е сходен с предвидения в България – 6 месеца, като процедурата по заявлението за отказ от канадско гражданство на Кирил Петков Петков е приключила в рамките на 4 месеца (21.04.2021г.-10.08.2021г.).

           Като се  съобрази посоченото по-горе, въз основа на  събраните и приети по делото писмени доказателства, могат да бъдат направени следните изводи за фактите от значение за решаване на делото:

 Видно от писмо с вх. № 383 от 14.09.2021 г. на министъра на правосъдието, Кирил Петков Петков е български гражданин и не е бил освободен от българско гражданство към датата на назначаването му за служебен министър, респ. на  попълването на декларацията по чл.110 от Конституцията. Министърът на правосъдието посочва в документа, че от направената проверка в Национална база данни “Население“ в графа „Гражданство“ за това лице е вписано както българско, така и канадско гражданство.

Видно от предоставеното на Конституционния съд копие от заявлението по образец (апликационна форма) до компетентните служби в Канада  за отказ на Кирил Петков Петков от канадско гражданство с дата 21.04.2021 г.,  придружено от превод на български език и с нотариална заверка на копието от български нотариус, към датата 21.04.2021 г. същото лице е притежавало канадско гражданство.

С писмо вх. № 384 от 16.09.2021 г. главният секретар на президента на Република България е представил заверено копие от писмената декларация  от  10.05.2021 г.  на Кирил Петков Петков,  в която  той  е декларирал на основание чл. 110 от Конституцията, че е български гражданин и няма друго гражданство.

Съдът  отбелязва, че по отношение на  така подписаната декларация от Кирил Петков Петков  при издаването на Указа за назначаване на служебното правителство не е предвидено извършване на  проверка относно отразеното в нея. Декларирането на изискуемите от Конституцията обстоятелства е задължение на лицата, които са кандидати за  заемането на висши публични длъжности и те биха носили юридическо отговорност  за неверността им, за което декларират, че са уведомени.

На 10 май 2021 г., президентът на Република България  е издал Указ № 129 от 10.05.2021г. (обн., ДВ, бр. 39 от 12.05.2021 г.), с който е назначил служебно правителство, в чиито състав влиза Кирил Петков Петков  като служебен министър на икономиката.

На 14 септември 2021 г. президентът на Република България е издал Указ № 244 от 14.09.2021 г.  (обн., ДВ бр. 77 от 16.09.2021 г.), с който е назначил служебно правителство, в чиито състав Кирил Петков Петков не фигурира, като същият от този момент е престанал да има качеството на министър.

От представените  от  Кирил Петков Петков с искане вх. № 412 от 08.10.2021 г. писмени документи – копие от официален документ от компетентния държавен орган на Канада с наименование“ Удостоверение за отказ от канадско гражданство с № 8138/RN101397 на лицето Кирил Петков“    и уведомително писмо до него с дата 01.10.2021 г. от Посолство на Канада в Букурещ, и двата документа с потвърждение от дирекция „Консулски отношения“, сектор „Заверки и легализация“ към Министерство на външните работи на Република България на автентичността на положения подпис и печат на посолството на Канада в Букурещ, и с приложени официални преводи на български език, следва, че същият е престанал да бъде гражданин на Канада на 20 август 2021 г.

Заявената на 21 април 2021 г. от Кирил Петков Петков воля да бъде освободен от канадско гражданство, както и обстоятелството, че е отговарял на материалноправните предпоставки да бъде освободен от него, не са били достатъчни той да престане да бъде гражданин на Канада. От официалния документ, издаден от компетентния орган на Канада е видно, че освобождаването  от гражданство на Канада е настъпило едва на 20 август 2021 г.

От изложеното се налага категоричен и еднозначен извод, че освобождаването на Кирил Петков Петков от друго гражданство – в случая от гражданство на Канада  е настъпило след назначаването му за служебен министър.  Към момента, в който е бил назначен за служебен министър с Указ № 129 от 10.05.2021 г. (обн., ДВ, бр. 39 от 12.05.2021 г.)  на президента на Република България, Кирил Петков Петков е притежавал не само българско, но и канадско гражданство и по тази причина не е отговарял на изискванията  изрично и ясно предвидени в чл. 110, във вр. с чл. 65, ал. 1 от Конституцията, поради което е била налице, без да е била декларирана от него,  непреодолима конституционна пречка да бъде назначен за министър в служебното правителство.

Въз основа на изложените аргументи и обсъдените и съобразени по делото доказателства,  на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

Р     Е    Ш    И  :

ОБЯВЯВА за противоконституционен Указ № 129 от 10.05.2021г. (обн., ДВ, бр.39 от 12.05.2021г.)  на президента на Република България в частта, с която за служебен министър на икономиката е назначен Кирил Петков Петков.

Решението е подписано с особено мнение от съдия Георги Ангелов относно допустимостта.

                                             Председател:      

                                                                  Борис Велчев